律师办理环境公益诉讼案件操作指引

（2013年3月15日经山东省律师协会七届常务理事会第八次会议审议通过）

目 录

前言

             第一章 总则

             第二章 环境公益诉讼的起诉与应诉

             第三章 环境公益诉讼的证据收集、使用

             第四章 环境公益诉讼中损害责任的认定和承担方式

             第五章 环境公益诉讼中损害赔偿范围和计算方式

             第六章 其他

前   言    

   2005年国务院颁布《关于落实科学发展观加强环境保护的规定》，强调“完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度 ”，要求“发挥社会团体作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼”，从行政法规层面为环境公益诉讼的开展奠定了基础。此后，部分省市针对环境公益诉讼制定专门文件，在当地尝试行性开展了环境公益诉讼。2011年民事诉讼法修正案草案正式将环境公益诉讼纳入修订范围，从国家立法层面尝试建立环境公益诉讼制度。考虑到上述立法趋势，为便于律师代理此类案件，特制定本操作指引，以供实务中参考使用。

第一章 总则

   第一条  为维护环境公共利益和公民环境权，依法办理环境公益诉讼案件，规范律师从事环 境公益诉讼业务的执业行为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国律师法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国侵权责任 法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《环境影响评价法》、 《防治船舶污染海洋环境管理条例》等涉及环境保护、污染防治、废物管理的相关法律法规，制定本操作指引。

第二条  本操作指引所称环境侵权行为是指违反环境保护法律、法规规定，向水体、大气、土壤和周边环境排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的行为。

第三条  本操作指引所称环境公益诉讼，是特指有关国家机关、社会组织或者个人根据法律法规的规定，在环境受到侵害或有受到侵害的危险时，为维护环境公共利益不受侵害，针对特定的主体向人民法院提起的民事诉讼。

   公民、法人和其他组织为了自身利益提起的污染损害环境资源的普通民事诉讼，有关国家机关、社会组织或者个人为维护环境公共利益，针对国家机关的行政行为提起的行政诉讼，不属本操作指引所称环境公益诉讼的范围。

第四条  根据污染损害的具体对象不同，律师代理环境公益诉讼主要涉及以下种类纠纷：大 气污染纠纷、水污染纠纷、噪声污染纠纷、放射性污染纠纷、土壤污染纠纷、电子废物污染纠纷、固体废物污染纠纷、海上或通海水域环境污染损害、船舶污染损害 纠纷以及其他污染损害公共环境利益的民事纠纷案件。

   第五条  律师参与环境公益诉讼，应当在当事人授权委托范围内，依法履行诉讼代理人职责，依法维护当事人环境民事权益，不得损害委托人的合法权益。    

第六条  律师参与环境公益诉讼，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国民法通则》的规定，参照本操作指引办理，本操作指引中未作规定的或者规定不明确的，可参照《律师办理民事纠纷案件操作指引》办理。

                 第二章 环境公益诉讼的起诉与应诉

第七条  提起环境公益诉讼，应当符合下列条件：

  （一）原告提起诉讼的目的是为了维护社会公共利益；

（二）有明确的环境侵权行为人；

（三）有具体的诉讼请求和环境损害的事实、理由；

（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围或专门管辖。

第八条  环境公益诉讼是为维护环境公益提起的诉讼，因原告不符合民事诉讼规则关于原告 主体适格的规定，故其不是诉争纠纷的当事一方。同时现行法律法规没有明确环境公益诉讼的原告范围。根据公益诉讼的法学理论，任何主体为了维护环境公益的都 可依法提起环境公益诉讼，但民事诉讼法修正案草案以及司法实践都只将国家机关和社会团体作环境公益诉讼的主体，排除了公民。

第九条  下列国家机关、社会组织或者民事主体可以提起环境公益诉讼：

（一）人民检察院；

（二）相关行政主管部门，包括：

    1、环境保护行政主管部门；

2、海洋与渔业行政主管部门（海洋与渔业监察部门）；

  3、国家海事管理机构；

  4、水务行政主管部门；

  5、林业行政主管部门；

  6、其他依照法律法规行使环境监督管理权的部门。

 （三）依法成立的自然保护区管理机构；

 （四）从事环境保护、社会公益事业和社会公共服务的法人组织；

   （五）居民委员会、村民委员会等基层群众性自治组织。

第十条  人民检察院对污染损害环境资源公共利益的民事违法行为，可以督促相关行政机关起诉，也可以自行向人民法院提起环境公益诉讼。

第十一条  致害人污染损害环境资源，造成或有可能造成国家和社会公共环境权益损害的，或者被行政处罚后仍然实施环境违法行为的，相关行政机关可以提起环境公益诉讼。

第十二条  相关行政机关、人民检察院也可以支持自然保护区管理机构、从事环境保护、社会公益事业和社会公共服务的法人组织、居民委员会、村民委员会等基层群众性自治组织向人民法院提起环境公益诉讼。

第十三条  从事环境保护、社会公益事业和社会公共服务的法人组织以及居民委员会、村民委员会等基层群众性自治组织为保护社会公共利益，对污染损害环境资源的民事违法行为，可以向人民法院提起环境公益诉讼。

第十四条  人民检察院或者环境资源保护行政职能部门支持起诉的，应当在起诉人递交环境资源民事公益起诉状时向人民法院递交环境资源民事公益支持起诉意见书，并按照起诉人、被告人数提出副本。

人民检察院或者环境资源保护职能部门支持起诉的，应当派员出庭。

第十五条  公民有权对污染损害环境资源的行为进行监督、检举和控告，有权书面申请人民检察院、相关行政机关提起环境公益诉讼。

第十六条  律师代理环境公益诉讼可以提出以下诉讼请求：

   （一） 停止环境侵害，即要求己经从事或者正在从事环境污染破坏活动的单位和个人停止侵害活动；

   （二） 排除环境妨害，即受到环境污染或破坏而遭受损害者，要求加害人消除已造成的环境危害；

   （三） 消除环境侵权危险，即环境侵害行为尚未实际发生，但已存在发生环境侵害行为的必然性的情况下，要求加害人消除此种不利影响；

   （四） 恢复环境原状，即环境侵害行为己造成环境质量的恶化或环境因素的损害，且被恶化或损害的环境质量或环境因素是能够尽量恢复原状时，要求致害行为人采取措施恢复环境原状；

   （五） 赔偿环境损害，即环境侵害行为己造成环境公益、不特定多数公民财产或人身的实际损害，而该损害又不能通过恢复原状来弥补的情况下，要求致害行为人赔偿因侵权行为造成的财产或人身损害。

第十七条  有下列情形之一，需要立即停止侵害、排除妨碍或者制止违法行为的，环境公益诉讼原告可以向人民法院申请先予执行：

（一）污染行为可能严重危及环境资源安全的；

（二）污染行为可能造成环境资源损害难以恢复的；

（三）污染行为可能加重对环境资源损害的。

第十八条  因环境侵权损害赔偿提起诉讼的诉讼时效期间为三年，从当事人知道或者应当知道受到环境损害时计算。环境侵权损害赔偿诉讼时效期间最长不得超过二十年。    

第十九条  提起环境公益诉讼可以申请缓交、减交诉讼费；被告败诉的，由被告交纳诉讼费。

第三章 环境公益诉讼的证据收集、使用

第二十条  环境公益诉讼案件的原告对污染损害行为、污染损害事实承担举证责任。环境公益诉讼案件的被告应当就存在依法减轻或免除环境侵权责任的情形，以及其行为与污染损害后果之间不存在因果关系承担举证责任。

第二十一条  损害后果、因果关系的评估报告或鉴定结论可以作为证据，经负有举证责任的当事人向人民法院申请，由法定机构评估、鉴定。

无法定评估、鉴定机构的，可以由具备相应资质的司法鉴定机构评估、鉴定；司法鉴定机构无法进行评估、鉴定的，可以由依法成立的科研机构、专门技术人员评估、鉴定。

第二十二条  对涉及技术性或者专业性的问题，当事人可以聘请专门技术人员作为专家辅助人出庭，阐明技术性或者专业性的问题。专门技术人员对技术性或者专业性问题的陈述可以作为证据。

第二十三条  环境资源保护行政主管部门在行政执法中依法取得的调查笔录、监测数据、检验结果、视听资料等可以作为证据。

支持起诉人出庭支持起诉可以向人民法院提供证据，证据利益归属于起诉人。

第二十四条  环境公益诉讼中，原告代理律师应注意调查收集以下证据：

（一）证明环境侵权行为客观存在的证据，包括污染源的环境监测报告、排污申报表、企业生产记录、环保设施运行记录、环境污染损害事故报告、环境影响报告书、环境保护行政主管部门及其他环境监督管理部门的调查材料、环境污染事故调查处理报告、音像资料、照片等。

（二）证明环境公益受到或有可能受到损害的证据，包括被损害的水体、土地 、空气及其环境的检测、检验、监测报告，声环境质量监测报告，被侵权致死的动植物的实物及其检测、检验或鉴定报告，以及相关的音像资料、照片等。不特定多数自然人的医疗诊冶报告、重金属中毒鉴定报告，以及其他因环境污染造成的人身损害鉴定报告等。

   （三）证明环境公益受损害程度的证据。包括证明生态环境资源损失，应急处理费用、污染修复费用、生态环境污染恢复费用等，包括但不限于主管机关出具的调查报告，检验检测报告，物价部门或市场管理机构出具的价格证明，鉴定评估机构出具的评估报告等。

（四）初步证明损害行为与环境公益损害后果之间存在因果关系的证据。包括环境保护行政主管部门及其他环境监督管理部门的调查处理报告，法定鉴定机构出具的鉴定报告，以及有关专家出具的鉴定意见。

第二十五条  环境公益诉讼中，被告代理律师应调查收集证明行为人的行为与侵权损害的危险或后果之间不存在因果关系的证据，包括但不限于：

（一）证明行为人没有排放造成或有可能造成环境公益损害的侵权物，或行为人排放的侵权物不能到达环境损害地点的证据，包括企业生产记录、排污申报、环境监测报告、环境保护设施运行记录或者企业生产事故排放记录；

   （二）环境保护行政主管部门及其他环境监督管理部门的调查处理报告、法定鉴定机构出具的鉴定报告，以及有关专家出具的鉴定意见，证明环境公益损害是致害人行为以外的原因所致；

   （三）证明行为人排放的侵权物所致环境，符合环境质量标准或环境功能区要求；

（四）证明环境损害是由于不可抗力的原因所致，并经及时采取合理措施，仍然不能避免造成环境损害的。

第二十六条  在环境侵权及其损害的有关证据可能灭失或者以后难以取得情况下，环境侵权诉讼参加人或者律师可以向人民法院申请证据保全。

第二十七条  基于违反环境标准规范、检测方法而进行的采样、分析测试和数据处理的环境检测报告，依法应被认定无效。

第四章  环境公益诉讼中损害责任的认定和承担方式

   第二十八条  承担环境公益损害责任必须同时具备以下要件：

（一）存在侵害环境公益的行为；

（二）有侵害环境公共利益的危险；

（三）环境侵害行为与损害后果或之间存在因果关系。

第二十九条  环境侵权行为人主观没有过错，但因其行为造成环境损害的，行为人有责任排除环境侵权危害，并应赔偿相关单位和个人的各类损失。

第三十条  超标排放污染物并造成环境损害的，行为人依法承担行政法律责任后，并不免除相应的民事法律责任。

第三十一条  环境公益诉讼中适用国家有关环境质量、污染物排放等标准，侵权行为地标准高于国家标准的，适用侵权行为地标准。

第三十二条  环境公益诉讼中，认定环境侵权行为与环境损害事实之间具备因果关系可采用因果关系的推定原则。

第三十三条  认定环境侵权行为与被侵权地区的某种疾病或生物死亡之间的因果关系，可以采用“疫学因果关系推定法”，如符合下列条件，则因果关系存在：

（一）环境侵权行为和、或因该行为产生的致害物在该种疾病发生前或生物死亡前就已存在；

（二）环境侵权行为持续时间，或该侵权物在环境中的数量或浓度，与该病的发病率或死亡率成正比；

（三）上述统计结果与实际统计数据、医学实践不矛盾。

第三十四条  环境公益诉讼中，不能直接、确切地证明环境侵权行为与环境损害事实之间的因果关系，则可通过调查环境侵害和损害的事实，以排除法来推定环境侵权行为与环境损害事实之间具备因果关系。  

第三十五条  环境侵权行为人造成或可能造成环境公益损害的，应承担停止环境侵害、 排除环境妨害、 消除环境侵权危险、恢复环境原状，和、或赔偿环境损害等民事责任。

第三十六条  两个以上环境侵权行为人造成环境公益损害的，行为人承担责任的大小，根据侵权物的种类、排放量等因素确定。

第三十七条  因第三人的过错造成环境公益损害的，环境侵权人赔偿后，有权向第三人追偿。

             第五章  环境公益诉讼中损害赔偿范围和计算方式

第三十八条  环境污染损害指环境污染事故和事件造成的各类损害，包括环境污染行为直接造成的区域生态环境功能和自然资源破坏、人身伤亡和财产损毁及其减少的实际价值，也包括为防止污染扩大、污染修复和/或恢复受损生态环境而采取的必要的、合理的措施而发生的费用，在正常情况下可以获得利益的丧失，污染环境部分或完全恢复前生态环境服务功能的期间损害。

第三十九条  生态环境服务功能指某种生态环境和自然资源对其他生态环境、自然资源和公众利益所发挥的作用。

第四十条  防止污染扩大指当污染物等有害物质向环境排放，为防止污染扩散所采取的应急处置措施。

第四十一条 污染修复指出现污染物泄漏或有害物质向环境排放产生风险时采取的降低环境中污染物浓度、稳定或固定环境中污染物质、或对污染区域实施隔离措施，将污染引发的风险降至可接受水平，恢复或部分恢复受污染区域环境功能的人工措施。

第四十二条  生态恢复指使受损害的生态环境恢复到或好于污染前该区域的生态环境状态所采取的人工恢复措施。

第四十三条  期间损害指从环境污染事故和事件发生到受损害的生态环境和/或服务恢复到污染前该区域的生态环境状态的期间，受影响区域不能完全发挥其生态功能，或为其他自然资源或公众提供服务而引起的损害。

第四十四条  环境污染损害评估范围包括：人身损害、财产损害、生态环境资源损害、应急处置费用、调查评估费用、污染修复费用、事故影响损害和其他应当纳入评估范围内的损害。

第四十五条  环境修复成本包括因采取环境应急处理、环境污染清理以及生态环境恢复等措施产生的费用。

第四十六条  应 急处理费用主要包括环境污染事故和事件发生后现场抢救和应急处理所发生的合理费用，包括为降低、减轻污染危害而采取的防止污染扩大而投入的物资和人力，以 及清理现场、人员转移安置等产生的合理费用；具体包括污染控制费用及现场抢救费用、清理现场费用、人员转移安置费用、应急监测费用。

第四十七条  生态环境污染修复费用指污染事故应急处理结束后，经过污染风险评估确定应该采取的将污染引发的风险降至可接受水平的人工干预措施所需费用，包括制定修复方案和监测、监管产生的费用。

第四十八条  调查评估费用指对环境污染损害评估所支出的费用，按实际评估发生的费用计算，包括现场预调查、勘察监测、污染场地调查、风险评估、损害评估费用。

第四十九条  环境污染公益损害赔偿基本范围包括：

（一）因环境污染损害造成的公共财产的直接减少或者灭失；

（二）因环境污染损害造成的生态环境资源损害，包括生物资源损失、非生物环境损失（例如旅游资源损失），具备经济开发价值的生物和非生物资源减损对渔业、林业、养殖业等经济活动造成的损失；

（三）因环境污染损害产生的环境修复成本，包括应急处理费用、污染修复费用、生态环境污染恢复费用等；

（四）为恢复受污染环境至污染前状态的期间损害；

（五）环境污染损害的调查费用，包恬环境监测、技术鉴定、损失评估、调查取证等费用；

（六）其他需要赔偿的费用。

第五十条  环境污染公益损害赔偿的数额，由有资质的鉴定机构、行业主管部门或物价评估机构进行评估审定。

第五十一条  对人身损害、财产损害、应急处置费用、调查评估费用和污染修复费用五类损害的评估适用《环境保护部关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》。

第五十二条  在山东省管辖海域内，发生海洋污染事故、违法开发利用海洋资源等行为导致海洋生态损害的，以及实施海洋工程、海岸工程建设和海洋倾废等导致海洋生态环境改变的，应当缴纳海洋生态损害赔偿费和海洋生态损失补偿费，适用《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》。

对单位和个人在水域滩涂进行养殖造成损害、损失的赔偿和补偿，不在上述《办法》规范范围之内。

第五十三条   山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费金额，按照《山东省海洋生态损害赔偿和损失补偿评估方法》（省标准号：DB37/T1448-2009）评估确定。

第五十四条  环境污染公益损害赔偿费不交付原告私用，而由相关行政主管机关收取并统一管理，或纳入公共环境生态基金。

第五十五条  山东省海洋生态损害赔偿赔偿费和损失补偿费由财政部门负责管理，由提出赔偿要求和具有相应审批权限的海洋与渔业行政主管部门具体收取，属于政府非财政收入，纳入财政预算，实行“收支两条线”管理。

第六章  其他

第五十六条 本操作指引由山东省律师协会环境保护业务委员会根据现有的法律法规起草，非强制性规定，仅供律师在实际业务中参考与借鉴。  

第五十七条  本操作指引经山东省律师协会七届常务理事会第八次会议审议通过，自公布之日起实行。